موج جدید «تغییر کاربری» در پایتخت

گروه مسکن- بهشاد بهرامی: شهرداری تهران با اجازه‌‌ شورای شهر، نزدیک به نصف بودجه امسال پایتخت را بر دو منبع ناپایدار و عارضه‌زا شامل «مازاد تراکم» و «تغییر کاربری» پایه‌ریزی کرده است.

گزارش «دنیای ‌اقتصاد» از جزئیات کتاب بودجه سال 94 شهرداری تهران حاکی است: مدیریت شهری برای کل هزینه‌ها و مخارج امسال پایتخت، 17 هزار و 219 میلیارد تومان منبع مالی تعریف کرده که 43 درصد آن، معادل 7 هزار و 373 میلیارد تومان باید از محل یک نوع درآمد و یک نوع عوارض مغایر شرایط خاص تهران، تامین و وصول شود.

در برنامه‌ریزی‌هایی که برای دخل و خرج امسال شهر تهران تعریف شده، 3264 میلیارد تومان «درآمد حاصل از تغییر کاربری» و 3971 میلیارد تومان نیز «عوارض بر مازاد تراکم البته در حد مجاز» در نظر گرفته شده است که برای حصول این حجم گسترده پول، باید تمام یا قسمتی از خطوط قرمز شورای عالی شهرسازی و ضوابط از قبل تعیین شده طرح تفصیلی تهران، نادیده گرفته شده و از آن عبور شود. این دو منبع مالی در کتاب بودجه شهرداری، در زیر عنوان «درآمد حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» قرار گرفته است به این معنی که در ازای مجوزهایی که به سازنده‌‌ها برای تغییر کاربری زمین و افزایش ارتفاع ساختمان‌ها داده می‌شود، بخشی از سرمایه‌های پنهان و آشکار شهر تهران کاسته خواهد شد. این سرمایه‌ها از «عرصه‌هایی که می‌تواند به فضا‌های تفریحی، محیط‌های سبز و گردشگری تبدیل شود تا ظرفیت‌های طبیعی پایتخت شامل آب، هوا، ارتفاعات کوه‌ها و ... را شامل می‌شود. اعضای شورای عالی شهرسازی مرکب از وزرای دولت، شهردار تهران و رئیس شورای شهر، در اولین جلساتی که پس از استقرار دولت یازدهم تشکیل شد، با «بحرانی» تشخیص دادن وضعیت زیست‌محیطی، جمعیتی و به‌خصوص ذخایر آب شرب پایتخت، در مصوبه‌ای دستور توقف مجوزهای موردی و مغایر ضوابط طرح تفصیلی برای انواع ساخت‌وسازهای مسکونی و تجاری را صادر کردند.

مطابق این مصوبه، مقرر شد با هدف تنظیم و کنترل تراکم جمعیتی تهران، روند تغییر کاربری و فروش تراکم اضافه در شهرداری‌های مناطق و کمیسیون ماده 5 متوقف شود و طرح تفصیلی اصلاح شده در شورای عالی، تنها ملاک عمل برای صدور مجوز ساخت‌و‌ساز قرار گیرد.

محدودیت‌هایی که طی دو سال اخیر از طرف شورای عالی شهرسازی و حتی مدیریت شهری تهران برای ممانعت از کنارگذاشتن طرح تفصیلی اعمال شد، در نهایت هدف «کاهش نرخ جمعیت‌پذیری پایتخت از 9/ 12 میلیون نفر به 5/ 10 میلیون نفر» را دنبال می‌کند تا با اعمال ممنوعیت ساخت‌و‌ساز روی زمین‌های تغییر کاربری یافته یا روی قطعاتی که بیش از حد، تراکم گرفته‌اند، جلوی بارگذاری خارج از ظرفیت تهران مسدود شود. اما اعداد و ارقام موجود در بودجه امسال شهرداری، پایبندی به محدودیت‌های تعیین شده برای ساخت‌وساز را تایید نمی‌کند. برنامه 3200 میلیارد تومانی برای تغییرکاربری می‌تواند نشانه‌ای از احیای دوباره منافذ برخی بسازوبفروش‌ها و سرمایه‌گذاران ساختمانی به سیستم صادرکننده مجوزها باشد.

در گذشته، عمده تغییرکاربری‌ها و همچنین افزایش وسیع تراکم در شورای شهرسازی مناطق و کمیسیون ماده 5 انجام می‌شد.

سال گذشته با تصمیم شورای شهر و شورای عالی شهرسازی، اعلام شد: تصمیم‌گیری موردی برای پذیرش درخواست‌های مغایر ضوابط طرح تفصیلی در این دو نهاد متوقف شده است.

اما اکنون گفته می‌شود چنانچه مالک یا سرمایه‌گذار، «طرح توجیهی» برای پروژه ساختمانی خود داشته باشد و بتواند از آن دفاع کند، احتمال دارد کاربری و تراکم معین شده در طرح تفصیلی برای زمین یا ملک مورد نظر، مشمول تغییرات شود. امسال البته سهم درآمدهای ناپایدار در کل بودجه شهر تهران نسبت به سال قبل حدود 5 واحد درصد کاهش پیدا کرده و حتی در مقایسه با سال‌‌های قبل که 50 تا 60 درصد وزن بودجه را به خود اختصاص می‌داد، تعدیل شده است اما هنوز این سهم، سنگین است و با توجه به وضعیت تهران که گفته می‌شود عناصر حیاتی شهر تقریبا در آستانه نابودی مطلق قرار دارند، لازم است منابع مالی آسیب‌رسان جای خود را به عوارض پایدار و دارای نفع آتی برای تهران بدهد.

حرکت بر مدار فروش دارایی‌ها

در حالی که کارشناسان بودجه پیش‌بینی می‌کردند به دلیل وضعیت ویژه اقتصاد کلان‌شهر تهران، بودجه اداره پایتخت در سال جاری در بخش تامین منابع از محل درآمدهای ناپایدار دچار تغییر و تحولات جدی خواهد شد اما محتوای بودجه سال 94 شهرداری تهران نشان می‌دهد بیش از 40 درصد تامین درآمدهای شهر تهران در سال جاری همچنان بر مدار فروش ثروت و دارایی‌های شهر می‌چرخد.

به گزارش «دنیای اقتصاد» بنا بر پیش‌بینی کارشناسان، بودجه سال 94 تهران باید تحت‌تاثیر دو رویداد در اقتصاد شهر، از مسیر «سنتی» فاصله می‌گرفت و متفاوت تدوین می‌شد. چراکه «رکود» شدید فعالیت‌‌های ساختمانی و اصلاح ضوابط «طرح‌ تفصیلی»، روند کسب درآمدهای اتفاقی و ناپایدار در شهرداری را طی سال 93 تحت‌الشعاع قرار داد و باعث افزایش ریسک تامین‌مالی تهران از محل انواع عوارض ساخت‌وساز شد. از این رو به مدیریت ‌شهری تاکید داشتند با پیش‌بینی تداوم وضعیت سال گذشته، بودجه 94 پایتخت را با حداقل رشد ریالی و در عین حال «واقعی و احتیاطی» تنظیم کند.

اما بررسی ردیف‌های درآمدهای شهرداری تهران حاکی است که از مجموع بودجه 17 هزار و 219 میلیارد تومانی شهر تهران برای سال جاری حدود 7 هزار و 400 میلیارد تومان معادل 43 درصد بودجه از محل دو ردیف «عوارض بر مازاد تراکم مجاز» و «درآمد حاصل از تغییر کاربری» تامین می‌شود که به عنوان درآمد ناپایدار شهری و به تعبیر دیگر فروش دارایی‌های شهر است. از مجموع 7 هزار و 400میلیارد تومان پیش‌بینی درآمدی از این دو محل، بیش از سه هزار و 900 میلیارد تومان از محل عوارض مازاد بر تراکم است که نسبت به سال گذشته حدود 22 درصد رشد داشته است و بیش از 3 هزار و 400 میلیارد تومان از محل تغییر کاربری‌‌ها تامین می‌شود که در مقایسه با بودجه سال گذشته حدود 25 درصد کاهش را نشان می‌دهد. البته کسب درآمد از این دو ردیف در مقایسه با بودجه سال 93 مجموعا حدود 5 درصد کاهش داشته است. نکته مهم دیگر آنکه علاوه بر این دو ردیف درآمدهای ناپایدار و وجود محدودیت‌های ایجاد شده از سوی شورای شهر تهران، حدود هزار و 200 میلیارد تومان از منابع اداره شهر در سال جاری از محل فروش املاک و دارایی‌های غیرمنقول شهر کسب می‌شود که دقیقا به معنای واگذاری دارایی‌های سرمایه ای شهر محسوب می‌شود. درآمدهایی که اگر چه منابع یکساله اداره شهر تهران را تامین کند اما از آنجا که به عنوان دارایی و ثروت شهر هستند در طول چند سال آتی هزینه‌های چند برابری را بر شهر و شهروندان تحمیل می‌کنند.

به گفته بسیاری از کارشناسان شهری برنامه‌ریزی گسترده برای تامین درآمد از محل فروش دارایی‌های شهر آن هم در زمانی که بازار مسکن پایتخت به لحاظ حجم ساخت‌وساز در وضعیت رکودی به سر می‌برد می‌تواند نشانه‌ای برای بازگشت تصمیمات خارج از ضوابط طرح تفصیلی برای تامین درآمدها باشد که به عنوان تهدیدی جدی برای آینده شهر شمرده می‌شود.

بودجه بیشتر، هزینه بیشتر

رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران در تشریح ردیف‌های درآمدی ناپایدار شهرداری در سال 94 عنوان کرد: از مجموع 7400 میلیارد تومان درآمد ناپایدار حدود 3400 میلیارد تومان به عوارض حاصل از تغییر کاربری مربوط می‌شود که از ابتدای خردادماه به شهرداری‌های مناطق ابلاغ می‌شود.

محمدسالاری، رئیس کمیسیون شهرسازی شورای شهر با اشاره به روند اخذ این عوارض و پیش‌بینی درآمد 3400 میلیارد تومانی از این محل به «دنیای اقتصاد» گفت: یکی از گزینه‌های مربوط به اخذ عوارض صدور پروانه، عوارض تغییر کاربری نام دارد که در دو پهنه مختلط و تجاری اخذ می‌شود. در این دو پهنه شهرداری به موجب مصوبه شورای شهر تهران از متولیان ساخت‌وساز در بورس‌ها و راسته‌های تجاری و اداری عوارض تغییر کاربرد به طور میانگین A30 ( قیمت هرمترمربع تراکم مسکونی) دریافت خواهد کرد. او افزود: این عوارض در مناطق مختلف شهری بین A16 تا A60 تعیین شده است. او با بیان اینکه بخشی از این عوارض شامل عوارض حاصل از تغییر کاربری می‌شود، اظهار کرد: برخی املاک بزرگ مقیاس شهر تهران در صورت ارائه طرح توجیهی به کمیسیون ماده پنج امکان تغییر کاربری دارند. سالاری با تاکید بر اینکه افزایش بودجه شهر تهران نه تنها حسن نیست، بلکه یکی از آفت‌های شهر محسوب می‌شود، ادامه داد: وقتی پیش‌بینی بودجه بیشتری برای شهر می‌شود به اجرای پروژه‌های عمرانی بیشتر برای شهر منجر می‌شود که به جذب قابل توجه منابع نیاز دارد. این در حالی است که در سال‌های گذشته یکی از آفت‌های پایتخت کشور ما تعریف پروژه‌های عمرانی بود که اولویت شهر نیستند. رئیس کمیسیون شهرسازی به پیش‌بینی رقم بالای درآمدی از محل عوارض صدورپروانه و مغایرت آن با وضعیت بازار مسکن اشاره کرد و گفت: در حال حاضر بازار مسکن در رکود به سر می‌برد و بسیاری از سازندگان به دلیل رکود حاکم بر بازار قادر به فروش پروژه‌های خود نیستند بنابراین، امکان تامین درآمد از محل عوارض صدور پروانه قدری مشکل است. سالاری اضافه کرد: بنابراین شهرداری برای تحقق 100 درصدی درآمدها از این محل شهرداری‌های مناطق را مجبور می‌کند که برای تامین درآمد به ارائه امتیازات موردی و خارج از ضوابط طرح تفصیلی روی آورند.

کوچک شدن دارایی‌های شهر

رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر در بخش دیگری از صحبت‌های خود به پیش‌بینی درآمد هزار و200 میلیارد تومانی از دو محل فروش املاک و اموال غیرمنقول اشاره کرد و گفت: در این بخش دغدغه جدی وجود دارد، چراکه هر سال با توجه به ارزش افزوده املاک شهر شاهد کوچک شدن حجم آنها به دلیل فروش این اموال از سوی مدیریت شهری هستیم. او اضافه کرد: این در حالی است که اجاره‌داری املاک به جای فروش آنها، آن هم در مراحل اولیه به قیمت پایین یکی از روش‌های تامین درآمد مدیریت شهری در کشورهای توسعه یافته محسوب می‌شود.

این عضو شورای شهر در پاسخ به سوالی مبنی بر اینکه چرا در سال جاری حجم درآمدهای حاصل از تغییر کاربری در مقایسه با عوارض حاصل از مازاد تراکم کاهش داشته است، اظهار کرد: دوستان معاونت شهرسازی در زمان بررسی و تصویب بودجه تاکید داشتند در سال 94 بخش زیادی از پرونده‌های شهرسازی تشکیل شده به مرحله اعلام عوارض می‌رسند که به معنای افزایش درآمد از این محل خواهد بود ضمن آنکه براساس مصوبه شورای شهر تهران عوارض ارزش بهینه املاک ناشی از اجرای طرح تفصیلی به مجموعه عوارض ساخت وساز اضافه می‌شود. به گفته وی درست است که شهر تهران گنجایش فروش املاک را دارد اما مدیریت شهری باید رویکرد خود را در این مسیر تغییر دهد.